농수산부의 ‘낚시 관리 및 육성법’(제정안)에 대한 의견문

-(사)대한레저스포츠협의회-

1 ‘낚시 관리 및 육성법’에 대한 반론

농림수산식품부가 제안한 ‘낚시 관리 및 육성법’(제정안)은 재고의 가치가 충분한 내용이다. 법령 명칭이 ‘낚시 관리 및 육성법안’이란 명칭임에도 불구하고 법안의 핵심적 내용은 낚시를 제한하고 어업을 육성하는 방향으로 초점을 맞춘 것으로 보여 문제소지가 많을 것이다. 우선 낚시에 대한 부정적인 인식이 배경으로 깔려있고 또한 낚시행위에 대한 이해가 부족하다는 것이 내재돼 있음이 보인다. 낚시와 어업이 명확히 구분돼 있음에도 불구하고 낚시와 어업을 갈등구조로 파악하며, 낚시를 어업에 종속된 분야로 인식하고 있는 듯하다. 낚시와 어업은 절대로 다르다. 지금까지 낚시와 어업이 서로 충돌하여 갈등을 빚은 사례는 거의 없었으나 어업을 위한다는 명목으로 낚시를 규제하고자 함이 뚜렷하다. 법안에서는 낚시의 개념이 제대로 설정하지 않았고 어업을 우위에 두다보니 낚시발전을 위한다는 명분에 걸맞는 요소들이 적절하게 제시돼 있지 않고 낚시 및 낚시인의 권익을 지킬 수 있는 항목도 설정돼 있지 않아 법이 제정될 경우 많은 낚시동호인의 질타가 우려된다. 제시된 법안은 수산자원보호령이나 내수면어업법․낚시어선업법 등 낚시 관련 법령과 중복되거나 법령의 일부를 좀 더 세부적으로 제시하여 제한코자 하는 의도가 역력해 보인다. 또한 법령의 각 항목은 섬세함과 정치성(精緻性)이 크게 부족해 과연 이것으로 우리나라 낚시 관련 업무 전반을 아우를 수 있는가 하는 강력한 의문이 생긴다. 이 법령이 공포되면 낚시와 어업 사이에 많은 갈등을 야기할 것이며 낚시인들의 반발이 거셀 것으로 짐작된다. 전국의 낚시인은 물론 낚시산업(생산자․유통업자) 종사자들의 숨통을 막고 낚시산업의 발전마저 저해하게 될 것이다.

진정 낚시를 육성하기 위한 낚시 관리 및 육성법이라면 법안(이하 ‘제정안’이라 한다)의 각 조문은 낚시에 관한 전문지식과 깊은 이해를 바탕으로 낚시를 적극적으로 육성하는 방향으로 성문(成文)해야 할 것이다. 따라서 농림수산식품부가 낚시관련 정책을 소관한다는 것은 적절치 않다. 고유 업무만으로도 벅찬 농림수산식품부가 해양수산부와의 통폐합으로 업무량이 더 늘었을 진데 낚시 정책까지 완벽히 소화해 내겠다는 것은 역부족으로 보인다. 결론적으로 농림수산식품부는 과거 해양수산부의 업무 가운데 어업 육성을 위한 업무는 승계하되, ‘레저스포츠로서 국민의 낚시활동 및 행위’에 관한 업무는 레저스포츠의 주관부처인 문화체육관광부에서 관장하도록 는 것이 바람직할 것이다.

이번에 농림부에서 제정코자 하는 법안에서 문제가 되는 주요항목들을 낚시인의 입장에서 짚어보면 다음과 같은 문제점들이 도출된다.

o 제정안 제1조의 “이 법은 낚시의 관리 및 육성에 관한 사항을 규정함으로써 건전한 낚시문화를 조성하고 수산자원의 보호와 어촌의 발전 및 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다.”

- 마치 낚시로 말미암아 수산자원이 고갈된 것처럼 모든 문제를 낚시인에 전가하고 있다. 제정안의 취지와 목적이 이와 같다면 이는 철저히 낚시를 규제하기 위한 법이 아니라고 할 수 없다. 그 이유는 제정안을 만든 ‘제안 이유’에서 명확하게 나타난다.

o 법령 제안이유

“여가나 놀이의 목적으로 수산동물을 포획하는 낚시의 관리 및 육성에 관한 사항을 규정함으로써 수산자원의 남획을 방지하고, 낚시로 인한 환경오염 및 낚시인의 안전문제 등에 효율적으로 대처하며, 낚시를 건전한 국민레저 활동으로 육성하여 이를 어촌의 발전과 어업인의 소득증대 및 유관산업(양식업, 농촌관광업, 수산물 판매업 등)의 공동발전을 도모한다.”

- 낚시를 육성하겠다는 건지, 규제하겠다는 건지 해석이 참으로 애매모호하다. 위 이유에서 보면 낚시에 대한 농림수산식품부의 시각은 몹시 부정적인 것임을 읽을 수 있다. 낚시를 건전한 국민레저 활동으로 육성한다는 것은 명분일 뿐이며 오로지 낚시를 제한하고자 하는데 목적을 두고 있는 것이다. 명분인 이유는 국민의 건전한 레저활동으로 모든 것을 육성하는 것은 문화체육관광부의 우선업무이기 때문이다. 또한 낚시는 농어촌 수익을 창출하는 체류형 관광상품이다. 민물낚시는 물론, 바다낚시가 어촌의 발전과 어업인의 소득증대에 끼치는 영향이 매우 많다는 의식을 갖고 있으면서도 정작 낚시를 제한하고자 하는 것은 무슨 까닭인가. 이는 낚시는 제한하고 어업을 육성하겠다는 농림수산식품부의 편파적인 의지임을 잘 읽을 수 있다. 현재 우리나라 수산자원이 고갈돼 가는 문제의 절대적인 책임은 무분별한 어업종사자에게 있음은 삼척동자도 다 아는 사실이다. 그럼에도 불구하고 자원 고갈의 책임이 낚시인의 남획에 따른 결과라 하여 낚시를 희생양으로 만들고 있다. 한 마디로 현재 연안과 내수면 자원이 고갈된 원인이 싹쓸이어업과 같은 불법어로에 근본적인 문제가 있고, 태안 기름유출사건과 같은 바다오염 및 어업으로 인한 환경오염․환경파괴가 정작 큰 문제다. 어업의 남획으로 인한 피해를 낚시인이 보는 것이지 낚시인들이 물고기를 과다하게 낚아내어 어업이 피해를 보는 것이 아니다. 자원고갈의 절대적 책임이 낚시에 있다는 잘못된 인식은 이 제정안의 주요내용이라며 설명한 부분 중에서 “가. 낚시제한기준 설정 제도의 도입(안 제5조)”에도 고스란히 나타나 있다.

법 제정과정에서의 그릇된 점은 다음과 같다.

- 우선 “(1)낚시인구가 늘어나고 낚시도구와 방법이 발전하여 수산자원이 남획되고 토종어류의 개체수가 크게 감소함에 따라 수산자원 보호를 위하여 낚시로 잡는 수산동물의 마릿수나 크기 등을 제한할 필요가 있다.”고 했는데, 이는 사실이 아니다. 이 표현 중에서 ‘낚시인구가 늘어나고 낚시도구와 방법이 발전하여 수산자원이 남획되고 토종어류의 개체수가 크게 감소’한다고 한 부분은 대단히 잘못되었다. 과연 토종어류 개체수의 감소가 낚시인 증가와 낚시도구 및 낚시방법에 의한 결과인가? 이는 낚시로 인해 발생한 문제가 아니다. 설령 토종어류가 낚시인에 의해 급감한다고 애고 대상은 오직 붕어뿐이다. 강의 상류 일급수에 사는 토종물고기는 낚시 대상도 아니며 붕어를 제외한 토종물고기의 감소는 낚시인의 책임이 아니다. 국내 낚시인이 대상으로 하는 토종 물고기는 한 두 어종에 제한돼 있다. 피라미낚시나 빙어낚시가 아무리 유행해도 빙어와 피라미 자원은 넘쳐나며, 잉어낚시인이 아무리 많아도 내수면의 잉어자원을 걱정한 적은 없다. 붕어를 잡는대 해도 과연 하룻밤 새 몇 마리나 잡을 수 있을까?

- 결론부터 말하자면 이 문제는 그간 수산행정을 책임지고 있던 정부 부처의 업무 포기와 관리 부재에 있었다. 토종어류가 크게 줄어든 가장 근본적인 이유는 수질오염과 환경파괴, 그리고 외래어종의 무분별한 방류에 있다. 이들 외래어종의 급격한 증가에 따라 보호해야 할 토종 물고기가 급격히 줄어들고 있다는 사실을 지적하며 그동안 낚시인들은 관계부처에 수없이 대책을 세워 줄 것을 요청한 바 있다. 배스가 토종물고기를 잡아먹고, 블루길이 토종물고기의 산란된 알을 포식함으로써 토종물고기가 급격히 줄어들고 있어 시급히 대책을 마련할 것을 촉구하였다.

- 하지만 외래어종의 무분별한 이식(利殖), 방류에도 그동안 정부는 어떤 조치도 취한 바 없다. 내수면에서의 물고기 양식 등 내수면어업을 위해 무분별하게 물고기를 다른 수면으로 이식하는 문제를 지적하였음에도 특별한 대책을 내놓지 않는 정부를 낚시인들은 비판해 왔다. 한 예로, 청평호의 배스를 안동호나 다른 대단위수면에 대규모로 이식․방류해도 어떤 규제도 받지 않았다. 이에 관한 책임을 져야 할 담당부처는 과거 내수면과 해수면에서의 수산행정을 담당했던 해양수산부이다. 전국의 호소에 양식업자나 기타 이해가 달려 있는 이들이 배스와 블루길을 이식하는 데도 관계 당국은 한 번도 규제하거나 적발한 적이 없다. 관련 법령은 적용된 적도 없고, 그대로 사문화된 지 오래다. 배스와 블루길․황소개구리를 호소에 방류 또는 방치하면서 정지수면어종은 급격히 줄어들었다. 잉어과 어류 자원이 풍부하던 대호만(충남 당진 서산)에 배스가 들어가면서 붕어․잉어 등 잉어과 어류는 씨가 마르고 있고, 장성호에 블루길이 들어간 지 20년이 넘으면서 토종어류는 찾기 힘들게 되었다. 블루길이 산란된 토종물고기의 알을 모두 먹어 치움으로써 토종물고기가 전멸할 위기를 맞았고, 이런 문제를 낚시인들이 꾸준히 제기해 왔으나 과거 수산청이나 해양수산부는 끄떡도 하지 않았다. 그러면서 토종물고기가 위기를 맞게 된 책임이 낚시인에게 있다고 하는 것은 직무유기이며 책임의 전가라 볼 수 있다.

- 수산동식물의 이식 등에 관한 법령은 수산자원보호령 제15조에 이미 자세하게 제시되어 있고 ‘멸종위기에 처한 수산동식물의 보호’에 대한 조항도 동법 제16조에 명시되어 있다. 법안이 없어 관리나 규제를 하지 못한 것이 아니라 어업 및 낚시 현장에 대한 전문지식이 없어 효과적으로 관리를 하지 못한 것이다. 이런 마당에 옥상옥(屋上屋)의 불필요한 법안을 다시 만들려는 것은 결코 바람직한 일이 아니다.

수산자원 고갈의 원인은 낚시 외의 문제이다. 자원 고갈의 주요 원인은 불법어로에 있다. 특히 국내 연안은 물론 내수면에서의 무분별한 싹쓸이어업은 물고기의 씨를 말리는데 지대한 공로를 했다. 이의 심각성을 학계에서도 오래 전부터 지적한 바 있으나 시정되지 않았다. 이 문제가 근치되지 않은 채 방치돼 오면서 낚시인들의 불만은 극도로 높아졌고 정부에 대한 불신도 높았다. 낚시가 문제가 아니라 행정 및 관리의 부재, 불법 어업이 근절되지 않고는 낚시환경 개선은 탁상공론에 그칠 수밖에 없는 사안이다. 그렇게 하고서 낚시인에게 책임을 떠넘긴다면 낚시인들은 그것을 용납할 수 없을 것이다.

- 뿐만 아니라 내수면 호소(湖沼)로의 각종 생활폐기물과 농약병 유입, 축사분뇨나 농경지에 살포된 비료의 유입 등이 환경 파괴의 심각한 원인이 되어 왔다. 그런데도 이런 사실은 외면하고 모든 책임을 낚시와 낚시인들에게 떠넘기고 있다. 농약, 축사분뇨, 비료의 유입이 내수면 자원과 환경을 황폐화하고 물고기의 씨를 말리고 있다. 그럼에도 정부는 ‘낚시인의 남획으로 수산자원이 줄어 든다’고 말한다. 한 마디로 “수산자원 보호를 위하여 낚시로 잡는 수산동물의 마릿수를 제한한다…”는 부분도 “수산자원 보호를 위하여 어업자가 잡는 수산동물의 마릿수나 크기 등을 제한할 필요가 있다”고 규정해야 마땅하다.

- 그리고 개발 위주의 마구잡이식 공사와 환경파괴는 낚시인들이 가장 혐오하는 사안이다. 1급수 수질이 유지되어야 하는 강의 상류지대에서 무분별하게 벌목을 하고, 직강(直江) 공사 및 골재채취 등 무차별적 개발 위주의 정책으로 토종어류가 그 서식지를 잃어가고 있다. 그 중 상당수는 이미 멸종 위기를 맞은 어종도 있다. 이런 것들은 정책적 실패이고, 그 책임이 해당 부서에 있는 것이지 낚시인에 의해 벌어진 위기는 아니다.

- 다음으로, 이 법령 제정안을 마련한 배경으로서 “(2)농림수산식품부장관은 국가적인 차원에서, 시ㆍ도지사는 지역실정을 고려하여 낚시로 잡을 수 없는 수산동물의 종류ㆍ마릿수ㆍ체장ㆍ체중 등과 수산동물을 잡을 수 없는 낚시의 방법ㆍ도구ㆍ시기 등에 대한 기준을 정할 수 있도록 하는 내용을 도입”한다고 밝히고 있다. 하지만 이미 수산자원보호령 제11조(수산동식물의 포획․채취금지기간), 제12조(수산동물의 포획․채취금지 체장 및 체중), 제14조(어란 채취 및 치어포획의 제한) 등이 있고, 이로써 필요한 것들을 대략적으로 규제할 수 있다. 새로운 법령의 제정보다는 이러한 조항들을 보다 섬세하게 손질해도 문제가 없을 것이다. 법이 없어서 지키지 않는 것이 아니라, 법이 있는데도 운용을 하지 못해 지키지 않는 것이고, 관할 기관의 관리 부재, 업무 포기에 더 큰 책임이 있다.

그리고 이 제정안이 어업을 위해 낚시를 제한해야 할 필요가 있다는 인식을 배경에 두고 있는 대표적인 사례로써 “(3)낚시제한기준을 설정하게 됨에 따라 무분별한 수산자원의 포획과 한정된 자원을 둘러싼 어업인과 낚시인과의 갈등이 해소되고 'Catch & Release' 등 건전한 낚시문화가 조성될 것으로 기대”한다고 한 표현을 들 수 있다. 낚시계에서는 1980년대 말부터 캐치 앤드 릴리즈 운동이 시작되었다. 과다하게 낚아오는 것을 자제하자는 순수한 운동으로 성과도 꽤 있었다. 그러나 낚시 관련 수산행정이 방치된 지 오래 되었고, 그에 따라 많이 낚을 자원도 없는 것이 현실이다. 그러니 무분별하게 남획하는 사례를 이제 와서 정부가 걱정할 이유도 없다. 아무리 낚으려 해도 고기가 없는데 캐치 앤드 릴리즈가 무슨 효과가 있겠는가? 그리고 지금까지 낚시인과 어부들 사이에 낚시로 빚어진 갈등이 얼마나 되는가. 농림수산식품부는 마치 낚시와 어업을 천적 관계로 파악하고 있는 것 같다. 이는 대단히 잘못된 인식이다.

- 문제의 핵심은 낚시나 낚시인이 아니라 오히려 어업자들의 불법어업이다. 그럼에도 낚시를 제한하여 어업을 육성한다는 취지는 본말이 전도된 것이며, 낚시와 어업을 대립적 갈등구조 속에 놓고 이해하려는 것은 대단히 잘못된 일이다. 이러한 인식을 바탕으로 하고 있기에 농림수산식품부가 낚시 관할 부서가 된다면 많은 문제를 일으킬 소지가 있다. 낚시터 현장과 이 법령 제정안 사이에는 극심한 거리감이 있어 만일 이와 같은 낚시법령을 시행할 경우 5백70만 국내 낚시인들의 불만은 극도로 비등할 것이다. 낚시를 관할하는 정부 부서로서 권위와 신뢰를 가지려면 낚시와 어업을 동일한 대상으로 인식하는 형평성 있는 판단을 유지해야 한다.

앞에서 지적했듯이 바다와 민물의 환경오염이 낚시로 인한 것이라고 하지만, 그것은 낚시를 희생양으로 삼아 책임을 피하려는 수단이다. 이 법안(제정안) 제 7조 ‘낚시터에서의 금지행위’ 한 가지만 보더라도 환경오염이 낚시인보다는 농업이나 불법어업으로 인한 것이 훨씬 심각한 수준임을 알 수 있다.

o 제7조(낚시터에서의 금지행위)는 ‘누구든지 낚시터에서는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다’고 명시하고 있다. 먼저 제1항 “「농약관리법」에서 정한 농약이나 「유해화학물질관리법」에서 정한 유독물을 살포하여 수산동물을 잡는 행위”는 이미 낚시가 아니다. 낚시인은 낚싯대를 이용하여 낚는 즐거움만 찾을 뿐이지 농약이나 유해화학물질을 살포해서 물고기를 잡는 불법을 저지르지 않는다. 이러한 행위는 자신의 수입을 올리기 위해 불법적으로 물고기 채취를 하는 일부 어업자에 한정된 일로, 이런 불법어업자들을 강력하게 처벌할 것을 낚시인들은 모두 기대해 왔다. 낚시터에서 이런 끔찍한 일을 저지를 사람은 없다. 이것은 낚시법이 아니라 오히려 상위법인 환경법에서 다뤄야 할 사안이다.

제2항의 “「총포ㆍ도검ㆍ화약류 단속법」에서 정한 화약류 또는 배터리를 사용하여 수산동물을 잡는 행위”도 마찬가지이다. 이와 같은 불법 행위가 적발되었을 때, 낚시를 핑계로 삼을 수는 있겠지만 그런 것들이 정작 낚시인들의 행위는 아니다. 이런 방식으로 물고기를 채포(採捕)하는 행위는 낚시가 아니라는 사실을 낚시인들은 몸소 잘 알고 있고, 또 그와 같은 불법행위를 하는 자들에 대한 증오심을 갖고 있는 것이 낚시인들이다. 이것도 낚시에서 규정할 사항이 아니다. 낚시인 또는 어업자가 아닌 자가 이 같은 불법행위를 할 경우, 그 규제법령이 별도로 마련되어 있다. 수산자원보호령 제17조는 “비어업자의 포획․채취의 제한”이라는 내용으로 내수면에서 해서는 안 될 사항을 명시하고 있다. ‘비어업자’라는 용어에 문제가 있고 낚시인의 권익이 제시되지 않은 문제는 있으나 여기에 해서는 아니 되는 사항을 추가 또는 조정하는 방식으로 해결할 수 있는데도 별도의 조항을 만든 것은 문제가 될 수 있다.

다만 제3항의 “「폐기물관리법」에서 정한 폐기물을 버리는 행위”는 낚시인의 문제이기도 하다. 현재의 실정에서 보더라도 낚시터에 버리는 낚시 쓰레기의 양이 우려할만한 사안이 된 것은 분명하다. 그러나 이 문제는 낚시인 이전에 ‘일반 시민 소양교육’ 차원에서 다뤄야 할 사안이다. 사람이 모이는 곳에는 항상 쓰레기 투여 문제가 발생할 수 있다. 물론 이것은 환경오염이나 수질오염과 직결된 문제이므로 기본적인 규제와 처벌조항도 마련해야 하지만, 그 이전에 상식적인 선에서 지속적인 교육을 통해 개선할 수 있다. 여기에는 우리가 음미해야 할 사례가 하나 있다. 1960년대 초 케네디 정부 때 그랜드 캐년이 쓰레기로 썩어간다는 정보를 가장 먼저 접한 것은 미 CIA였다. 이에 미국 정부는 미국인의 프런티어 십이 병들어 가고 있다고 판단하였다. 이에 가장 먼저 초등학교 교과서에 환경문제를 수록, 정식 커리큘럼으로 교육하였고, 이들이 자라면서 10~15년 후에는 그랜드 캐년의 쓰레기 문제나 환경 오염문제는 자연스럽게 해결되었다. 이것은 우리에게 중요한 귀감이 되는 사례이다. 바다에서 벌어지는 무지한 수준의 환경파괴와 어업으로 인한 환경문제는 그야말로 심각한 수준이다. 불법어업과 극심한 환경파괴 행위가 우선이라 하겠다.

어선에서 어부들이 버리는 폐유나 폐기물이 심각한 것이지 낚시인들이 바다에 버리는 쓰레기는 낚시미끼 및 스티로폴이나 비닐 및 기타 낚시 쓰레기에 불과하다. 어민과 낚시인 중에서 폐기물 투기나 환경오염에 심각한 행위를 하는 쪽이 어디인지는 낚시인이면 다 알고 있다. 해양수산부는 내수면과 해수면에서 일어나는 현상을 제대로 파악하고 현장에 맞는 처방을 내려야 함에도 올바른 처방과 대책이 별로 없었다. 더욱이 그간의 과정을 되돌아 볼 때 낚시 한 마디로 ‘정책과 관리 부재’였으며, 이 문제만큼은 현재의 농림수산식품부도 크게 달라진 것이 없다고 판단한다.

그리고 이 법령제정안의 주요내용으로 “나. 유해 낚시도구의 제조 등 금지 제도의 도입(안 제8조)”이라고 설명한 항목도 ‘낚시에 대한 철저한 무지’에서 나온 내용이라고 이해할 수밖에 없다. “(1)납추 등 유해한 낚시도구는 수중생태계를 파괴할 뿐만 아니라 인체의 건강에도 위험을 미칠 수 있기 때문에 이를 방지하기 위해서는 유해 낚시도구의 사용을 제한할 필요가 있다.”는 항목은 필요성이 인정된다. 필요하다면 제한해야 한다. 하지만 어찌 그것이 낚시에만 한정된 것인가. 어업에 사용하는 그물추는 얼마나 많은 양인지, 어선에서 유출되는 유해 석유류나 기타 유해물질은 거론하지 않으면서 단순히 낚시도구로서의 납추만을 제한하려는 것은 형평 차원의 문제를 갖고 있다. 그 기본 발상은 낚시를 규제하여 어업으로 하여금 이익을 취하게 하려는 의도이다. 낚시용 납추(납봉돌)를 제한한다면 어망의 납 그물추에 대한 제한도 함께 이뤄져야 할 것이다.

다음으로, “(2)누구든지 수산자원의 보호에 지장을 주거나 수산물의 안전성을 해칠 수 있는 유해한 낚시도구를 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ사용할 수 없도록 하고, 이를 단속하기 위하여 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ보관 중에 있는 낚시도구에 대한 조사를 실시한다”거나 “(3)유해한 낚시도구의 제조 등을 차단하게 됨에 따라 생태계 파괴 등을 방지할 수 있고, 친환경 낚시도구의 개발을 조장할 수 있을 것으로 기대”한다는 내용을 보면 이 제정안을 입안한 실무자의 낚시에 관한 무지가 걱정스럽다. 낚시 현장과 낚시도구에 대한 이해가 전무하다고 할 수밖에 없다. 과연 이 정도로 낚시에 무지한 상태에서 이 법령이 만들어져도 되는가를 묻지 않을 수 없다. 특히 이 법령의 주요 내용으로 설명한 (2) (3)항에서 공통적으로 ‘수산물의 안정성을 해칠 수 있는 유해한 낚시도구’를 거론하고 있는데, 이 표현에서 농림수산식품부는 낚시에 대한 잘못된 이해를 스스로 노출하고 있다. 이는 낚시를 수산업, 나아가 물고기를 잡아먹기 위한 생업으로 이해하고 있는 것이어서 낚시인의 입장에서 보면 경악할 일이라고 아니할 수 없다. 낚시는 물고기를 잡아서 먹기 위한 데 일차적인 목적을 두고 있지 않다. 낚은 물고기를 먹는 일이 바다낚시에서는 흔한 일이다. 하지만 낚시가 물고기를 잡아먹기 위한 절대적 수단은 절대 아니다. ‘유해한 낚시도구로 잡는 수산물’은 유해한 수산물(식품)의 단속기준이고, 어업의 기준이지 낚시의 기준이 아니다. 주낙을 예로 들어보자. ‘주낙’은 낚시가 아니라 어업이다. 주낙어업과 마찬가지로 낚시어업을 하는 자로서 유해한 낚시도구를 사용한다면 이 조항은 설득력을 가질 것이다. 하지만 낚시에서는 전혀 불필요한 항목이다. 어업 또는 낚시어업에 관한 사항을 규정한 제8조(유해 낚시도구의 제조 등 금지)를 왜 레저행위인 낚시라 하여 법령으로 다루려는가?

①누구든지 수산자원의 보호에 지장을 주거나 수산물의 안전성을 해칠 수 있는 유해한 낚시도구를 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ사용하여서는 아니 된다.

②제1항에 따라 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ사용이 금지되는 유해 낚시도구의 종류ㆍ기준 등은 농림수산식품부령으로 정한다.

③농림수산식품부장관은 유해 낚시도구의 유통을 방지하기 위하여 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ보관 중에 있는 낚시도구에 대한 조사를 실시 할 수 있다.

o 이상의 제8조 1항, 2항, 3항이 지적하고 있는 낚시도구는 낚싯바늘을 사용한 어구(漁具)를 의미하는 것이지 낚시가 아니다. 이는 현재 전국의 낚시도구를 파는 낚시점에 나가 보면 금세 알 수 있는 문제이다. ‘수산자원 보호에 지장을 주거나 수산물의 안정성을 해칠 수 있는 유해한 낚시도구’는 낚시점에서 찾아볼 수 없다. 어부와 어민들이 어구점에서 구입하는 낚시어업용 어구에나 해당될 사안을 낚시 조항으로 인식한 까닭이 무엇인가?

또한 수산물의 안정성을 해치는 도구라 하였는데, 그 안정성의 기준은 무엇인가. 안정성의 기준이 애매한 것은 제외하더라도 그와 같은 낚시도구를 사용하는 어업자는 있어도 낚시인으로서 유해한 낚시도구를 사용하는 사람은 없다. 이것은 아마도 낚시인이 아닌 비어업자 또는 어업인이 불법적으로 사용하는 어구, 즉 불법어구(不法漁具)를 적시한 것으로 이해할 수밖에 없겠다. 따라서 이것은 어업 관련 법령에서나 정할 일이지 낚시법안에서 다룰 내용이 아니다. 이 항목을 설정한 것 자체가 한 마디로 넌센스이며 시대착오적이다. 여기서 한 가지 더 지적할 것은 낚시와 낚시어업을 명확히 구분해야 한다는 점이다. 낚시어업은 어로이지 낚시가 아니다. 그런데도 낚시를 관할하겠다는 정부의 부서로서 낚시어업과 낚시를 구분하지 못하고 있는데, 어찌 이런 일이 있을 수 있는가.

o 제9조(낚시인 안전관리)는 독립적으로 별도규정을 두는 동시에 낚시어선업법 등 관계법령과의 연계 하에 낚시인의 안전을 위한 조치들을 더욱 세밀하게 정해야 할 것으로 보인다.

한편 제3장 제10조부터 제18조까지는 낚시터업에 관한 내용이다. 낚시터업을 하고자 하거나 하고 있는 이들에 관해 다루고 있는 항목이지만, 낚시인과도 관계가 있다. 그러나 이 법령안에서 제시한 내용보다는 더욱 세밀하게 접근해야 한다. 이 정도로는 현재 낚시터에서 나타나는 다양한 사행성 행위를 커버하고 금지시키기에는 절대적으로 행정력이 부족한 상황이다. 현재 사행성금지법이 있음에도 단속조차 못하고 있지 않은가? 전국의 유료낚시터 및 양어장낚시터에 관한 풍부한 현장지식과 치밀한 연구를 바탕으로 보다 체계적으로 법령을 설계해야 한다.

제4장은 낚시어선업법으로, 제19조로부터 31조까지 낚시어선업을 하는 자에 관해 규정하고 있다. 하지만 이것은 이미 시행해오고 있는 낚시어선업법을 좀 더 세분하여 적시했을 뿐이다. 이 제정안은 오히려 낚시어선업법 및 낚시어선업법시행령에서 후퇴한 느낌이 적지 않다. 이는 법 제정자의 축적된 경험이 없기 때문일 것이다. 어선을 낚시에 활용하는 것이 낚시어선업법인 만큼 그것은 낚시어선업법에서 정하면 되며, 어선을 낚시에 이용하는 경우 낚시인이 지켜야 할 사항만 낚시법에 정하면 될 일이다.

아울러 낚시에서 사용하는 미끼에 관한 규정으로서 ‘제5장 미끼의 관리’가 별도로 제시되어 있다. 제32조로부터 제35조까지 4개 항목으로 설정된 이 규정에서 미끼 기준의 설정과 미끼 제조업자의 준수사항, 검사 및 폐기 등에 관한 조치를 다루고 있지만, 모든 항목에서 말하는 내용이 구체적이지 않고 그냥 추상적이다. 게다가 기준이 모호하며 무엇을 규정하는 조항인지도 불분명하다. ‘미끼’란 도대체 어떤 미끼를 말하는 것인가. 낚시에서 사용하는 미끼는 한두 가지가 아니고 그 종류가 대단히 많다. 제32조는 ‘미끼 기준의 설정’에 관한 항목에서 이를 밝히고 있으나 과연 여기서 말하는 미끼는 어떤 미끼인지를 명확히 제한해야 한다. 이 경우 모든 미끼를 포괄할 것이라고 가정했을지 모르지만 이미 낚시 미끼는 대단히 발전해서 이 정도로는 효과적으로 규제하거나 보호하기에는 매우 어렵다. 대단히 전문적인 지식을 바탕으로 법안을 설계해야 함에도 매우 아마추어적인 접근을 하고 있다. 이 문제에 관해서 레저행위로 낚시를 관장하는 문화체육관광부는 나름대로 철저한 설계도를 구상 중에 있다.

“제32조(미끼기준의 설정) ①농림수산식품부장관은 미끼의 품질관리 및 안전성 확보를 위하여 필요한 경우에는 미끼의 종류별로 특정물질의 함량기준(이하 ‘미끼기준’이라 한다)을 설정할 수 있다.”는 것은 설득력이 있는 항목이다. 첨가물질의 종류와 함량기준을 명확히 함으로써 미끼의 기준을 제시해야 한다. 그러나 그것이 제2항에서 “②제1항에 따른 미끼의 기준과 분석방법 등은 농림수산식품부령으로 정한다.”라고 했듯이 왜 농림수산식품부령에 소속되어야 하는지는 의문이다. 미끼가 사람의 식용이 아니며 양식용 또는 가축용 먹이가 아닌데 낚시용 미끼가 농림수산식품부의 소관사항이어야 할 이유가 없다. 식용도 아니고 사료용도 아닌 미끼라면 공산품으로 다룰 수도 있는 사안이다.

o “제33조(미끼제조업자 등의 준수사항) 미끼를 제조ㆍ수입ㆍ판매하는 자는 미끼기준에 적합한 미끼만 제조ㆍ수입ㆍ판매하여야 한다.”는 내용은 어떤 미끼를 규제하고 무슨 미끼를 만들라 하는 것인지 그 의도는 충분히 짐작할 수는 있지만 그것만으로는 불충분하다. 더욱 세밀하게 세부적으로 명시되어야 한다.

여러 측면에서 제34조는 물고기 양식용 사료에 대한 제한사항으로 바꿔야 마땅하다. 현재 낚시인이 사용하는 미끼, 즉 떡밥 생산업체에서 생산하는 떡밥이 인체에 심각하게 유해한 것은 없다. 그리고 그것으로 낚은 물고기를 먹어서는 안 될 정도로 심각한 것도 없다. 그러나 사료의 경우는 다르다. 34조의 내용은 물고기 양식사료에 관한 항목으로 다시 설정되어야 할 것이며, 그렇게 되면 이것은 낚시와 관련이 있는 사안이 아니다. 미끼 및 떡밥 등을 검사하는 권한으로서 제34조에는 다음과 같이 표기돼 있다.

o “제34조(검사) ①농림수산식품부장관과 시ㆍ도지사는 미끼의 품질관리와 안전성 확보를 위하여 필요한 경우에는 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ보관 중에 있는 미끼에 대한 검사를 실시할 수 있다. ②미끼에 대한 검사 결과 해당 미끼가 미끼기준에 위반될 경우에는 해당 미끼의 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ보관하는 자에게 그 검사 결과를 통보하여야 한다. ③검사 결과를 통보받은 자가 그 검사 결과에 이의가 있는 경우에는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 농림수산식품부장관에게 재검사를 신청할 수 있다. ④재검사의 신청을 받은 농림수산식품부장관은 재검사를 실시한 후 그 결과를 재검사 신청자에게 통보하여야 한다. ⑤제1항․제4항에 따른 검사․재검사의 절차와 시료채취기준 등은 농림수산식품부령으로 정한다.”

- 낚시미끼는 곡물이나 식물성 재료를 주성분으로 하고 있으며, 인체 유해여부 차원에서 다뤄야 할 만큼 해로운 재료를 사용하지 않는다. 굴껍질과 같은 재료가 들어 있어서 일부 먹을 수 없는 밑밥용을 제외하면 대부분의 떡밥은 사람이 먹어도 크게 유해하지 않다. 또 누구도 미끼를 먹는 낚시인은 없다. 현재 국내의 낚시용 떡밥을 생산하는 생산업자들은 불량식품을 생산하는 업자들처럼 타락해 있지는 않다. 오히려 정부가 지원하여 일본으로 나가는 돈을 막아야 한다. 현재의 낚시업계가 제조하고 있는 미끼는 오히려 매우 긍정적이고 도덕적 관점에서 제조되고 있다고 볼 수 있다. 굳이 이 문제는 낚시용 미끼가 수질에 미치는 영향을 감안한다고 해야 할 것이다.

아울러 제34조와 관련하여 “제35조(폐기 등의 조치) 농림수산식품부장관 또는 시ㆍ도지사는 제34조에 따른 검사 또는 재검사 결과 해당 미끼가 미끼기준을 위반한 경우에는 관계 공무원으로 하여금 해당 미끼의 제조ㆍ수입ㆍ판매의 금지에 필요한 조치를 하게 하거나, 해당 미끼를 제조ㆍ수입ㆍ판매ㆍ보관하는 자에게 해당 미끼를 회수ㆍ폐기하거나 안전상의 위해를 제거할 것을 명할 수 있다.”는 내용도 당연히 환경부의 소관사항으로 두는 것이 마땅하다. 낚시 미끼라면 농림수산식품부가 아니라 오히려 환경부의 소관사항이 되어야 합리적일 것이기 때문이다. 농림수산식품부가 마련한 이 제정안에 의하면 낚시인이 낚시로 잡는 모든 물고기는 농림수산식품부령의 규정에 따라 먹을 수 있는 수산물인지의 적합여부 판정을 받은 뒤에 먹어야 하는 상황이다. 현실적으로 그것을 어떻게 관리 감독하며, 낚시인들이 어떻게 그것을 받아들일 수 있겠는가?

o 제6장 낚시산업의 육성에 관한 사항

- 낚시인을 포함하여 낚시용품의 생산과 유통에 종사하는 업자들로서는 대단히 반가워할 항목이다. 그러나 정작 그 내용을 들여다보면 낚시 업무를 주관하겠다는 부처에서 제대로 입안하려 하는 것인지 의구심이 든다. 무엇보다도 어업․어촌의 발전을 위해 반드시 낚시문화가 건전하게 조성되어야 하고 환경친화적인 낚시제품의 개발․보급이 필요하다고 보는 것은 ‘참으로 애매한 표현’이다. ‘어업 및 어촌의 발전’과 ‘건전 낚시’는 현재의 상태에서는 직접적 관련이 된다고 보기는 어렵다. 엄밀히 말해 낚싯배를 이용하는 바다낚시 경우에는 당연히 관계가 되지만 낚시행위의 80%가 넘는 민물낚시 등에서는 아직 상화 큰 관계를 갖지 못하고 있다. 따라서 낚시와 어업은 별개다. 낚시는 이미 오래 전에 국민들의 레저스포츠 활동이고, 또 놀이 문화의 한 유형으로 정착해 있다. 이제는 농어촌 관광사업으로 낚시를 유도해야 할 때다. 낚시는 현재 가장 가능성이 큰 농어촌 체류형 관광사업으로 그 부가가치가 엄청 크다. 그럼에도 낚시가 어업 차원에서 다뤄지고, 어업을 우선에 두고 낚시를 부정적인 시각에서 제한하려 하는 것은 선진정부가 해서는 안 될 정책이다.

o 제36조(낚시산업 지원․육성)는 어구의 개발과 낚시도구를 생산하는 산업을 혼동하고 있다. 제36조 1항과 2항은 낚시생산업자들에게도 절실한 생존의 문제인 동시에 한국의 낚시산업이 일본 미국 등 외국의 낚시산업에 밀려 극심하게 영세화되는 현재의 조건에서 낚시업계가 절실히 요구하는 문제이기도 하다. 내수 소비를 진작하고 경제를 다각화해야 하는 실정에서 낚시산업은 국내 소비산업의 중추적인 역할을 할 수 있는 주요 레저산업의 한 분야이다. 더구나 일본의 낚시용품과 낚시산업이 국내 낚시산업을 구축(驅逐)하고 있는 마당에 국내 낚시산업을 부흥시켜 낚시상품의 국가브랜드를 붙여서라도 세계화를 추구해야 함에도 낚시도구 생산을 제한하는 것은 합당하지 않다. 일본의 낚시산업은 이미 미국․유럽을 비롯해 한국과 중국 등 세계로 진출하고 있다. 우리의 낚시산업이 해외로 진출하기 위해서라도 국가적인 지원이 있어야 하다. 1970~1980년대까지만 해도 낚시는 골프 등과 함께 상공부가 지정한 ‘세계 수출장려 10대 품목’ 중 하나였다. 앞으로 가능성이 있는 분야이며 레저산업으로 국가신인도를 높일 수 있는 품목이다. 일본과 한국의 낚시산업은 세계적으로 내놓을 수 있는 우수한 품질의 낚시용품을 생산할 수 있다. 그러나 현재 낚시업계는 자본의 취약성으로 말미암아 일본이나 중국 또는 미국 등에게 세계 낚시시장뿐만 아니라 국내시장까지도 점령당하고 있다.

그러므로 제36조는 국내 낚시산업의 세계화 및 수출전략을 위해 국가가 적극적으로 지원하는 방식으로 재편되어야 하며, 보다 지식경제부나 중소기업청을 통해 체계적인 지원책이 마련돼야 한다. 따라서 농림수산식품부가 지원해 줄 것이라면 이 항목도 더욱 세밀한 지원 규정을 마련해야 하며, 낚시계가 당면한 현재의 실정을 최대한 반영해 주기를 바란다.

아울러 낚시산업이 발전하기 위해서는 국내 낚시자원을 확보하는 일도 시급하다. 연안은 물론 내수면에서의 싹쓸이 어업을 철저히 규제하고 처벌함으로써 수산자원을 보호하고 이를 바탕으로 국내 낚시인을 양성하여 최고 품질의 낚시용품 개발로 연계시켜야 한다. 앞에서 지적한 바와 같이 ‘낚시로 인한 수산자원의 남획을 막고 어촌의 발전과 어업인의 소득증대’에 목적을 둔 법령의 내용을 ‘불법어로에 의한 자원 남획을 막고, 낚시를 육성한다’는 취지로 표현하지 않으면 이 제정안은 ‘낚시 제한 및 어업 증진법’이 되어야 마땅할 것이다. 제39조(수산자원의 방류)는 어민 보호 차원뿐만 아니라 낚시인과 낚시산업 육성을 위해서도 반드시 필요한 사업이다. 그렇기에 제39조 1항과 2항 정도로는 만족할 수 없다. 그 정도는 허울상의 규정일 뿐이므로, 수산자원을 방류한다면 어떻게 방류할지, 그 주체와 시행방법, 시행횟수 및 비용 조달과 인력 등에 이르기까지 구체적이고도 체계적으로 마련해야 한다. 시행령과 시행규칙까지도 철저하게 사전에 감안해야 한다.

o 제37조(낚시터 등의 개발) 및 제38조(우수낚시터 지정)와 같은 항목 역시 건전한 국민레저로서의 낚시를 보급하고 낚시인을 육성하며, 이를 기초로 낚시산업을 활성화하고 세계화함으로써 국익을 창출하는 방향으로 설정되어야 한다. 그렇지만 농림수산식품부가 제시한 이 제정안은 전체적으로 낚시와 어업의 구분이 불분명하며 양자 사이의 형평성에 문제가 있다. 또한 법령의 각 항목 중에는 구체성이 결여돼 있거나 현실성이 부족한 것들이 적지 않다.

o 제40조(낚시관련단체의 육성)는 낚시인의 일시적인 환심을 살 수 있는 조항으로 볼 수는 있겠다. 그러나 간단히 말하면 이 안은 실효성이 없다. “제40조 (낚시관련단체의 육성) 농림수산식품부장관은 낚시인과 낚시관련 사업자의 권익을 보호하고 건전한 낚시문화의 조성을 위하여 낚시관련단체의 설립 및 운영을 지원할 수 있다.”고 한 이 조항에서는 낚시관련단체의 설립과 운영을 지원할 수 있다고만 하였지, 구체적으로 어떤 성격의 낚시단체이며 그 단체가 무엇을 필요로 하는지, 무엇을 지원하며 어떤 것을 해준다는 것인지 모호하다. 농림수산식품부의 제정안 제40조는 지원방법과 방향을 구체적으로 명시해야 함에도 뚜렷한 시행방향을 제시하지 못하고 있다. 현재 레저스포츠로써의 낚시단체 지원은 문화체육관광부가 산하단체인 대한레저스포츠와 낚시진흥회를 통해 수행 중이며, 낚시장비 제조의 단체는 이미 지식경제부가 법인설립을 허가해 준 상태다. 해당 단체는 목적사업과 책임을 동반 수행해야 한다는 각오로 열심히 노력하고 있다. 여기에 농림부가 또 단체를 만들면 낚시단체간 또는 낚시인간 상호 대립만을 불러일으킬 게 뻔하다.

o 제41조에 명예감시원 활용방안에 대한 조항이 제시되었으나 이것 역시 현실적으로 실효성이 없는 사안이다. 낚시를 그토록 부정적 시각으로 보면서 그 낚시인에게 수산행정을 하겠다는 발상에 따라 줄 낚시인이 있겠는가.

“제41조(명예감시원) ①농림수산식품부장관은 낚시터의 안전관리와 수산자원의 보호 및 건전한 낚시문화 조성을 위한 지도ㆍ계몽을 하기 위하여 명예감시원을 위촉할 수 있다.

②명예감시원에 대하여는 그 신분을 확인할 수 있는 증명서를 발급한다.

③명예감시원의 자격 및 증표ㆍ위촉방법ㆍ활동범위 그 밖에 필요한 사항은 농림수산식품부령으로 정한다.”

이 명예감시관 제도는 1980년대까지 과거 수산청 시절에 이미 시행한 적이 있다. 낚시인 가운데 사회적으로 명망이 있는 저명인사 일부를 위촉하는 방식으로 시행했다. 이 제도는 지도적인 인물을 위촉해 건전한 낚시문화를 가꾸는 데는 일부 기여했으나 불법어로나 관련법에 저촉되는 행위를 한 사람들을 효과적으로 규제할 수는 없었다. 단지 이들 명예감시관이 선도적인 차원에서 낚시인의 모범을 보인 측면은 있다. 한 마디로 명예감시관 제도의 도입과 시행 의도 및 명분은 좋았다. 하지만 결과는 만족스럽지 않았고, 사실상 실패로 끝난 제도였다. 이들 명예감시관이 사법권이나 경찰권을 가진 사람들이 아니었기 때문에 큰 효과를 거둘 수가 없는 것이다. 더구나 그때와 달리 지금은 많은 것이 변했고, 낚시 상황 또한 크게 달라졌다. 과거의 경험을 오늘에 그대로 적용한다는 것은 지금의 상황으로는 어불성설이다. 낚시풍토 및 낚시터 현장을 모르고 또 그 실효성을 염두에 두지 않은 법령은 사문(死文)에 불과할 것이므로 명예감시관 제도는 재고해야 할 것이다.

만일 현재의 실정에서 이 명예감시관 제도를 다시 시행한다면, 일부 긍정적인 측면보다는 더 많은 비난이 따를 것이다. 특히 정부의 역할과 책임을 회피하는 수단으로 명예감시관 제도를 활용하려 한다는 비난을 간과할 수 없을 것이다. 이미 시행 경험이 있지만 별다른 효과를 거두지 못한 제도라면, 방법과 수단을 달리해야 한다.

- 그리고 제42조(교육ㆍ홍보)로서 “①낚시터업자와 낚시어선업자는 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 농림수산식품부장관이 실시하는 전문교육을 받아야 한다. ②농림수산식품부장관과 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 건전한 낚시문화의 조성과 낚시인의 복지향상 등을 위한 교육ㆍ홍보를 적극 실시하여야 한다.”는 두 항목을 두고 있는데, 낚시터업자와 낚시어선업자의 전문교육은 그렇다 치더라도 2항의 낚시인 복지향상을 위한 교육․홍보는 구체적으로 어떤 내용인지가 적시돼야 한다. 낚시인의 복지 향상을 위한 교육은 농림수산식품부의 소관업무로는 적절치 않다. 더욱이 어업을 육성하고 낚시를 제한하기 위한 ‘낚시 관리 및 육성법안’을 마련한 농림수산식품부의 입장에서 어업인의 복지향상을 위한 정책은 필요하겠지만, 낚시인을 위한 정책과 법령은 레저스포츠로써 문화체육관광부의 소관업무가 되어야 마땅하다. 낚시와 낚시어업의 차이도 인정하지 않는 정부기관이 낚시 관할부서가 되기에는 오늘의 낚시가 너무 전문적이고 복잡하다. 그리고 현실적으로도 낚시인들의 상당한 이해와 협조가 있어야만 필요한 정책을 효과적으로 펼 수 있다.

o 제7장에서 보칙으로 정한 “제43조(보험 등 가입) 낚시터업과 낚시어선업을 하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 의하여 낚시인과 낚시어선의 승객 및 선원의 피해보전을 위하여 보험 또는 공제에 가입하여야 한다.”는 조항은 반드시 필요한 항목이다.

제45조(권한의 위임ㆍ위탁)의 제2항으로 “②농림수산식품부장관은 이 법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 낚시관련 단체 등에 위탁할 수 있다. 이 경우 농림수산식품부장관은 그 업무의 수행에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.”고 한 내용을 분석해 보면 여기서 거론한 낚시관련 단체는 관치 단체일 가능성이 크다. 낚시계에는 이미 많은 수의 비영리 단체들이 있다. 불필요한 단체를 만들어 예산만 낭비하고 낚시인들의 반발을 부를 공산이 크다. ‘관치’ 성향을 가진 낚시관련단체가 낚시인들을 이래라 저래라 할 이유가 없는 것이다.

뿐만 아니라 농림수산식품부와 낚시가 어떤 관련성을 갖고 있기에 “제46조(보고ㆍ검사) ①시ㆍ도지사 또는 시장․군수는 농림수산식품부령으로 정하는 바에 따라 낚시관리 및 육성 정책의 수립ㆍ집행을 위하여 필요한 사항을 농림수산식품부장관에게 보고하여야 한다.”고 하니 어찌 국민의 레저활동인 낚시가 농림수산식품부의 소관업무가 되어야 하는가를 묻고 싶다. 또, 제2항 “②농림수산식품부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 낚시관리에 관한 정책 수립과 낚시관련 사업을 지도ㆍ감독하기 위하여 필요하다고 인정하면 낚시 관련 사업자에게 필요한 보고를 하게